一簡介
水是人類生存至關重要的前提條件。保護水資源的可持續(xù)性被公認為是世界各國政府的一項公共責任。正因為它在全球范圍內(nèi)所具有的重要意義，世界審計組織環(huán)境審計委員會于1996年就將水確定為其工作主題。各國審計機關在該領域內(nèi)的作用，是對公共支出的合規(guī)性和政府的工作績效進行審計。
二水的重要意義
人類對水的需求主要是用于飲用、備制食品、衛(wèi)生清潔以及其他方面。水對人類的生存至關重要，在社會意義層面來說，它具有生態(tài)價值（對“地球”而言）、社會價值（對“人類”而言）和經(jīng)濟價值（就“利潤”而言）。在這些多元價值之中求得平衡，是世界各國政府當前所面臨的主要政策挑戰(zhàn)。這個目標被進一步地理解為“可持續(xù)發(fā)展”，其意圖在不危及后代人滿足其自身需求的能力的前提下，保證當代人對淡水資源的使用與管理。
地球上水資源的總量約為13.86億km3，而淡水僅占水總量的2.5%———約為0.35億km3，而人類能夠直接利用的淡水所占比例還不到總量的1%。
如今，有關水資源數(shù)量和質(zhì)量的問題受到了越來越多的關注，這些問題包括無法得到淡水資源和相應的衛(wèi)生設施、農(nóng)業(yè)和工業(yè)活動對水造成的污染、洪災、土壤的沙漠化以及生物多樣性的喪失等等。到20世紀90年代中期，約占世界總數(shù)三分之一的人口所在的國家承受著從中等到強大的缺水壓力。根據(jù)2002年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的預計，到2025年，這一比例將達到三分之二。雖然在程度和規(guī)模上有所不同，水污染和水短缺現(xiàn)象則在實質(zhì)上成為全球性的問題，它影響著所有國家。而且，水資源的短缺還會成為未來經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。
在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的不同國家之間，甚至在同一國家內(nèi)部，可用水量都存在著巨大的差異。水的需求量在不斷上升，這主要是由于農(nóng)業(yè)用水（灌溉之用）和工業(yè)用水的需要。但是灌溉技術和實際工作的效率卻很低。日常生活的用水量也在不斷增加，但同時又存在著相當?shù)牟还�。許多城市和農(nóng)村的貧困人口既無法獲得潔凈的水又沒有相應的衛(wèi)生設施。水質(zhì)退化主要是由于污水不經(jīng)處理、過度使用化肥和殺蟲劑以及工業(yè)污染等原因造成的。采礦業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動等帶來的重金屬、營養(yǎng)物質(zhì)、化學物質(zhì)和有害廢棄物導致地下水被污染和退化。在這一地區(qū)，只有13%的污水經(jīng)過處理，這給該地區(qū)的健康和環(huán)境都帶來了極高的風險。
國際合作對于解決水問題而言起著相當重要的作用。2003年3月，來自世界各地約24000人參加了在日本召開的第三屆世界水論壇大會。針對2000年在紐約召開的聯(lián)合國千年峰會、2001年于波恩舉行的淡水國際聯(lián)合會議以及2002年在約翰內(nèi)斯堡召開的可持續(xù)發(fā)展全球峰會等制定的若干目標，這次大會的議題包括了為解決當前全球范圍的水問題以及實現(xiàn)這些目標所需采取的行動。
三政府的作用和審計機關面臨的挑戰(zhàn)
由于水對經(jīng)濟發(fā)展進程、公眾健康、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量都非常重要，各國政府有責任提供基本的服務，并維持各種利益沖突之間的平衡。只有中央政府在所處的位置上，才能全面了解對可用水存量的所有要求，也只有中央政府才能在服務公共利益方面發(fā)揮決定性的作用。即便是提供水服務實行了私有化，保證社會公眾能夠得到充足的清潔水供給以滿足日常用水需求也被視為一項公共責任。
一些政府部門和其他公共機構都與解決水問題的活動相關，它們經(jīng)常與私營機構和國際組織有著密切的合作。政府可以使用各種政策工具，包括制定一國總的水政策、實行水定價、進行水立法、實行許可制度、檢查與實施、收費和罰款、投資基礎設施以及進行科學研究等。此外，向公眾提供有關信息、實行監(jiān)督和報告制度等也都是實施有關水的政策及計劃項目的重要組成部分。
審計機關可以對政府各項計劃與項目的實施狀況、各種政策工具的實際運用以及用于有關水項目和各項措施的預算資金的執(zhí)行情況進行審計。這與審計機關的傳統(tǒng)作用相一致，即評價公共資金是否依照相關規(guī)定依法支出，其資金的使用是否經(jīng)濟、有效和高效。就發(fā)揮審計的作用來說，如何選擇正確的（最相關的）審計主題和重點是審計機關所面臨的主要戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。
關于水問題的合規(guī)性審計和績效審計工作都已在國家或地區(qū)層面上普遍開展。常見的審計類型包括：
·政府部門、自治市和/或其他部門遵守國家環(huán)境法規(guī)的情況；
·環(huán)境項目的執(zhí)行情況；
·對現(xiàn)有國家環(huán)境項目影響或效果的評價；
·非環(huán)境項目的環(huán)境影響評價；
·政府的環(huán)境管理體制。
根據(jù)審計機關的權限，針對水管理的總體環(huán)境政策和對國家環(huán)境項目提案的影響或效果進行評估也可能成為審計的出發(fā)點。
有關水的環(huán)境政策通常都有著國際意義。全世界共有261個河流水域是由兩個或兩個以上的國家所共同擁有的。與海洋環(huán)境一樣，這些跨邊界水資源的管理責任也是由很多國家來共同分擔的。許多國際環(huán)境協(xié)議就是著眼于解決多國共同面對的水問題。當然，盡管已經(jīng)有了那么多的國際協(xié)議，也仍然存在不少沒有得以解決的問題。從這個角度來看，甚至有人認為，由于尚未建立緊密的國際合作，存在著所謂的“管理危機”①。但像審計機關這樣的獨立機構，能夠通過對國家執(zhí)行與水問題有關的國際協(xié)議的情況進行審計而發(fā)揮它的作用。
為支持對有關環(huán)境問題———特別是對國際環(huán)境協(xié)議的審計工作，世界審計組織環(huán)境審計委員會已經(jīng)就審計程序、審計方法和如何選擇國際環(huán)境協(xié)議等制定了相應的手冊和指南（見世界審計組織1998年、2001年版；世界審計組織環(huán)境審計委員會2001年、2003年版）。這些手冊和指南也適用于對水政策問題的審計。環(huán)境審計委員會的論文集《關于水問題的審計》（世界審計組織環(huán)境審計委員會2004年版）收集了各國審計機關有關水審計的情況。這里提到的全部報告均可在網(wǎng)站www.en-ironmental-auditing.org上找到各語種的版本。
四各國審計機關的經(jīng)驗
在過去的幾年中，各國審計機關共開展了500多個水審計項目。歐洲和拉美地區(qū)一些國家的審計機關還合作開展了一些水審計項目，例如他們相互合作就國際環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行情況進行了審計。
審計的主題依不同地區(qū)而各有差異。當然，每個國家所面臨的都是該區(qū)域特定的問題，因而審計機關所關注的重點也將是為解決這些問題所制定的政策和所支出的預算。許多審計項目是關于淡水的，其他項目則關注海洋環(huán)境。審計主題最多的是關于水質(zhì)、河流和湖泊、洪災防治與恢復重建、飲用水和公共衛(wèi)生設施等。其他的審計主題還包括水生態(tài)系統(tǒng)的自然價值和生物多樣性、海洋環(huán)境污染的防治、水相關基建工程的成本等。
目前，審計機關對淡水主題進行的審計還不是很多，但卻應當予以考慮。例如，可以考慮對作為能源的水利項目（如水電站、堤壩工程項目等）和農(nóng)業(yè)灌溉工程等抗災措施進行審計。
以下舉例介紹各國審計機關針對各類水問題所開展的審計工作情況。
水是人類生存至關重要的前提條件。保護水資源的可持續(xù)性被公認為是世界各國政府的一項公共責任。正因為它在全球范圍內(nèi)所具有的重要意義，世界審計組織環(huán)境審計委員會于1996年就將水確定為其工作主題。各國審計機關在該領域內(nèi)的作用，是對公共支出的合規(guī)性和政府的工作績效進行審計。
二水的重要意義
人類對水的需求主要是用于飲用、備制食品、衛(wèi)生清潔以及其他方面。水對人類的生存至關重要，在社會意義層面來說，它具有生態(tài)價值（對“地球”而言）、社會價值（對“人類”而言）和經(jīng)濟價值（就“利潤”而言）。在這些多元價值之中求得平衡，是世界各國政府當前所面臨的主要政策挑戰(zhàn)。這個目標被進一步地理解為“可持續(xù)發(fā)展”，其意圖在不危及后代人滿足其自身需求的能力的前提下，保證當代人對淡水資源的使用與管理。
地球上水資源的總量約為13.86億km3，而淡水僅占水總量的2.5%———約為0.35億km3，而人類能夠直接利用的淡水所占比例還不到總量的1%。
如今，有關水資源數(shù)量和質(zhì)量的問題受到了越來越多的關注，這些問題包括無法得到淡水資源和相應的衛(wèi)生設施、農(nóng)業(yè)和工業(yè)活動對水造成的污染、洪災、土壤的沙漠化以及生物多樣性的喪失等等。到20世紀90年代中期，約占世界總數(shù)三分之一的人口所在的國家承受著從中等到強大的缺水壓力。根據(jù)2002年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）的預計，到2025年，這一比例將達到三分之二。雖然在程度和規(guī)模上有所不同，水污染和水短缺現(xiàn)象則在實質(zhì)上成為全球性的問題，它影響著所有國家。而且，水資源的短缺還會成為未來經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。
在拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的不同國家之間，甚至在同一國家內(nèi)部，可用水量都存在著巨大的差異。水的需求量在不斷上升，這主要是由于農(nóng)業(yè)用水（灌溉之用）和工業(yè)用水的需要。但是灌溉技術和實際工作的效率卻很低。日常生活的用水量也在不斷增加，但同時又存在著相當?shù)牟还�。許多城市和農(nóng)村的貧困人口既無法獲得潔凈的水又沒有相應的衛(wèi)生設施。水質(zhì)退化主要是由于污水不經(jīng)處理、過度使用化肥和殺蟲劑以及工業(yè)污染等原因造成的。采礦業(yè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動等帶來的重金屬、營養(yǎng)物質(zhì)、化學物質(zhì)和有害廢棄物導致地下水被污染和退化。在這一地區(qū)，只有13%的污水經(jīng)過處理，這給該地區(qū)的健康和環(huán)境都帶來了極高的風險。
國際合作對于解決水問題而言起著相當重要的作用。2003年3月，來自世界各地約24000人參加了在日本召開的第三屆世界水論壇大會。針對2000年在紐約召開的聯(lián)合國千年峰會、2001年于波恩舉行的淡水國際聯(lián)合會議以及2002年在約翰內(nèi)斯堡召開的可持續(xù)發(fā)展全球峰會等制定的若干目標，這次大會的議題包括了為解決當前全球范圍的水問題以及實現(xiàn)這些目標所需采取的行動。
三政府的作用和審計機關面臨的挑戰(zhàn)
由于水對經(jīng)濟發(fā)展進程、公眾健康、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量都非常重要，各國政府有責任提供基本的服務，并維持各種利益沖突之間的平衡。只有中央政府在所處的位置上，才能全面了解對可用水存量的所有要求，也只有中央政府才能在服務公共利益方面發(fā)揮決定性的作用。即便是提供水服務實行了私有化，保證社會公眾能夠得到充足的清潔水供給以滿足日常用水需求也被視為一項公共責任。
一些政府部門和其他公共機構都與解決水問題的活動相關，它們經(jīng)常與私營機構和國際組織有著密切的合作。政府可以使用各種政策工具，包括制定一國總的水政策、實行水定價、進行水立法、實行許可制度、檢查與實施、收費和罰款、投資基礎設施以及進行科學研究等。此外，向公眾提供有關信息、實行監(jiān)督和報告制度等也都是實施有關水的政策及計劃項目的重要組成部分。
審計機關可以對政府各項計劃與項目的實施狀況、各種政策工具的實際運用以及用于有關水項目和各項措施的預算資金的執(zhí)行情況進行審計。這與審計機關的傳統(tǒng)作用相一致，即評價公共資金是否依照相關規(guī)定依法支出，其資金的使用是否經(jīng)濟、有效和高效。就發(fā)揮審計的作用來說，如何選擇正確的（最相關的）審計主題和重點是審計機關所面臨的主要戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)。
關于水問題的合規(guī)性審計和績效審計工作都已在國家或地區(qū)層面上普遍開展。常見的審計類型包括：
·政府部門、自治市和/或其他部門遵守國家環(huán)境法規(guī)的情況；
·環(huán)境項目的執(zhí)行情況；
·對現(xiàn)有國家環(huán)境項目影響或效果的評價；
·非環(huán)境項目的環(huán)境影響評價；
·政府的環(huán)境管理體制。
根據(jù)審計機關的權限，針對水管理的總體環(huán)境政策和對國家環(huán)境項目提案的影響或效果進行評估也可能成為審計的出發(fā)點。
有關水的環(huán)境政策通常都有著國際意義。全世界共有261個河流水域是由兩個或兩個以上的國家所共同擁有的。與海洋環(huán)境一樣，這些跨邊界水資源的管理責任也是由很多國家來共同分擔的。許多國際環(huán)境協(xié)議就是著眼于解決多國共同面對的水問題。當然，盡管已經(jīng)有了那么多的國際協(xié)議，也仍然存在不少沒有得以解決的問題。從這個角度來看，甚至有人認為，由于尚未建立緊密的國際合作，存在著所謂的“管理危機”①。但像審計機關這樣的獨立機構，能夠通過對國家執(zhí)行與水問題有關的國際協(xié)議的情況進行審計而發(fā)揮它的作用。
為支持對有關環(huán)境問題———特別是對國際環(huán)境協(xié)議的審計工作，世界審計組織環(huán)境審計委員會已經(jīng)就審計程序、審計方法和如何選擇國際環(huán)境協(xié)議等制定了相應的手冊和指南（見世界審計組織1998年、2001年版；世界審計組織環(huán)境審計委員會2001年、2003年版）。這些手冊和指南也適用于對水政策問題的審計。環(huán)境審計委員會的論文集《關于水問題的審計》（世界審計組織環(huán)境審計委員會2004年版）收集了各國審計機關有關水審計的情況。這里提到的全部報告均可在網(wǎng)站www.en-ironmental-auditing.org上找到各語種的版本。
四各國審計機關的經(jīng)驗
在過去的幾年中，各國審計機關共開展了500多個水審計項目。歐洲和拉美地區(qū)一些國家的審計機關還合作開展了一些水審計項目，例如他們相互合作就國際環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行情況進行了審計。
審計的主題依不同地區(qū)而各有差異。當然，每個國家所面臨的都是該區(qū)域特定的問題，因而審計機關所關注的重點也將是為解決這些問題所制定的政策和所支出的預算。許多審計項目是關于淡水的，其他項目則關注海洋環(huán)境。審計主題最多的是關于水質(zhì)、河流和湖泊、洪災防治與恢復重建、飲用水和公共衛(wèi)生設施等。其他的審計主題還包括水生態(tài)系統(tǒng)的自然價值和生物多樣性、海洋環(huán)境污染的防治、水相關基建工程的成本等。
目前，審計機關對淡水主題進行的審計還不是很多，但卻應當予以考慮。例如，可以考慮對作為能源的水利項目（如水電站、堤壩工程項目等）和農(nóng)業(yè)灌溉工程等抗災措施進行審計。
以下舉例介紹各國審計機關針對各類水問題所開展的審計工作情況。
